冈萨雷兹：我最想二战埃斯特拉达，意义重大

[94] 王文旭、曹银贵、苏锐清、邱敏、周伟：《基于政策量化的中国耕地保护政策演进过程》，《中国土地科学》2020年第7期。

[4]［德］克劳斯-威尔海姆·卡纳里斯：《基本权利与私法》，曾韬、曹昱晨译，载《比较法研究》2015年第1期，第172页。文章来源：《中国法学》2022年第2期。

对社会权力主体来说，则不宜设定过高的形式要求，只要其行为具备该项程序的基本要素，就应当认定为已经履行了相应程序。范式是一个从整体视角认识理论的方法论，对探求从整体上超越三种理论的可能方案具有借鉴意义。相较于《葡萄牙宪法》，《南非宪法》（1996年）的规定较为隐蔽。以私人歧视的司法强制为例，法院之所以将基本权利适用于私主体，原因在于法院认为私主体之间的契约将通过司法途径执行，由此认定私人行为具有国家行为因素。另一方面，作为部门法上的理论，经济法、社会法中涉及私人关系的理论也须从宪法上的基本权利私人间效力理论寻求依据，与其理论内涵大致保持一致。

从国家中心向社会中心转型，确立基本权利对社会权力的效力，是应对国家中心范式所面临挑战的有效路径。因为，所有的私人行为均有被国家强制的可能性。[79] 即2005年《中共中央、国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》、2010年《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》。

其主要强调以制止违法利用来作为解决耕地减少矛盾、维持耕地数量的关键手段，更为重视对土地资源利用适宜性、资源在行业、部门、区域间的分配[37]，从而凸显释放粮食增产活力、保证粮食安全的必要性与可行性。虽然相关研究蔚为大观，但从描述-经验、逻辑-分析和规范-实践[30]的释义学立场出发，基于既有耕地保护规范设定，结合价值分析方法来探究其所蕴含价值目标的演进理路，则乏人问津。其一，通过乱占滥用、买卖租赁行为的一般性禁止规定，来厘清耕地保护的消极防御型动机。2015年全国优等地、高等地面积合计仅59729.61万亩，中等地、低等地面积则合计142916.53万亩，约为前者的2.39倍[6]。

首先，就实施保护的措施方法而言。[36] 冯丹玥、刘晶、单薇、金晓斌：《面向多功能复合的耕地保护内涵拓展与管理模式初探》，《土地经济研究》2019年第1期。

具体以2017年《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》发布为标志，可划分为生态辅助优质型耕地保护与生态系统优质型耕地保护这两个阶段。其作为一种被动惩罚型规范设定，凸显以政府相关职能部门作为保护主体，要求其在非法占用耕地行为出现之后，即采取事后干预的方式来处置土地违法行为，并震慑潜在的违法行为。其二，通过羁束性义务责任规定，来列明相关原则的实施方式。作者简介：赵谦，西南大学法学院教授、博士生导师，法学博士，重庆英才计划青年拔尖人才。

其主要强调以加强土地用途管制来作为严守耕地数量要求、发挥耕地永续利用效益的关键手段，更为重视在土地用途管制过程中的局部与整体利益统筹，以确保补充耕地数量相等与质量相当、实现耕地占补平衡的必要性与可行性。[20] 孔祥斌、张蚌蚌、温良友、胡莹洁、雷鸣、姚静韬、辛芸娜：《基于要素-过程-功能的耕地质量理论认识及其研究趋势》，《中国土地科学》2018年第9期。该类举措往往强调以耕地数量为保护客体、以耕地总量只能增加不能减少、土地用途管制、国家对土地实行集中统一管理为保护原则，通过限制性行为指引与追责规定的方式，来固化、落实耕地数量保护的纲领性表达。[125] 袁承程、张定祥、刘黎明、叶津炜：《近10年中国耕地变化的区域特征及演变态势》，《农业工程学报》2021年第1期。

其作为一种原则宣示性规范设定，旨在将耕地保护理念深化至生态管护层面，通过大力推进农村土地整治、统筹做好建设占用优质耕地耕作层剥离和再利用等措施来加强耕地土壤肥力与生态健康管护。另一方面，立足于耕地保护的制度规范层面，来具体展开相应的问题对策研究。

其二，空间开发目标性举措。田皓婕（1998-），女，山西运城人，西南大学法学院公法与国家治理研究中心研究人员。

[4] 赵谦：《机构建制与治理：土地复垦监管组织条款的规范分析》，《东方法学》2018年第5期。[27] 匡兵、卢新海、韩璟：《政策工具如何影响中国耕地保护效果》，《中国人口·资源与环境》2019年第11期。2. 旨在提高耕地质量的措施手段设定 所涉耕地保护条款尝试通过实施沃土工程、基本农田建设、土地整治、耕地占补、耕地质量监测等行为规范的设定，来保持和提高土壤肥力、强化耕地质量保护能力建设。该类举措往往强调在政府相关职能部门的主导下，以经营多样化发展为促进目的、以促进多种经营可持续、协调发展为基本理念，有效确立多种经营模式、刺激经济稳健增长。[32] 张文显著：《法哲学范畴研究》（修订版），中国政法大学出版社，2001，第21页。1. 旨在保障粮食安全的措施手段设定 所涉耕地保护条款尝试通过严格控制用地、划定耕地保护红线、落实耕地保护责任人、征收耕地占用税、推动复垦损毁土地等行为规范的设定，来强化节约利用土地、稳定粮食生产能力。

其一，通过宣示性规定，来明确耕地数量保护的属性定位与基本原则。其一，事后制裁性举措。

[43] 陈美球、刘桃菊、周丙娟、徐星璐：《我国耕地保护的效果与其提升对策探讨》，《中州学刊》2012年第1期。[117] 陈小君：《土地管理法修法与新一轮土地改革》，《中国法律评论》2019年第5期。

其二，持续协调性举措。1. 旨在加强土地用途管制的措施手段设定 所涉耕地保护条款尝试通过严格审批开发区、清理整顿随意圈占土地等行为规范的设定，来遏制耕地数量的违法乃至不合理减少。

其二，通过类型化的行为规范设定，从绿色发展、永续利用和农业生态系统等方面来厘清相关原则的实施规程。[21] 张蚌蚌、孔祥斌、郧文聚、朱道林、郝晋珉、张凤荣、黄元仿、朱德海：《我国耕地质量与监控研究综述》，《中国农业大学学报》2015年第2期。其二，局部微观性举措。其二，通过羁束性行为设定，来明确耕地三位一体保护原则的实施规程。

其四，通过一般性禁止或限制性规定、特别禁止规定和罚则规定，来具体设定合法利用土地的行为边界。虽然生态保护理念在相关规范体系中被逐步确立，但更多地仍局限于其辅助、衍生乃至远期效应。

该类举措往往强调在政府相关职能部门的主导下，以粮食生产安全为保护客体、以调整产业结构为保护手段，积极实现对粮食生产安全表征的基本生存权的充分保障。例如，2003年《国务院办公厅关于暂停审批各类开发区的紧急通知》通过对于突击审批和突击设立开发区的行为，要严肃追究有关行政领导和当事人的责任的追责行为设定，就合理利用和保护土地资源原则的实施方式予以了列明。

即鼓励合法利用土地，提高土地利用率或严格控制占用耕地建房[42]。特别是伴随2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》将耕地轮作休耕、高标准农田、国土空间规划等内容以法律形式确定下来[94]，使得优质化耕地保护理念被进一步固化，相应的规范体系更趋于成熟。

此外，还有必要对相应耕地保护激励机制展开匹配性调适，以强化中央政府对地方政府保护耕地的激励与分权体制下发展地方经济的激励[114]之间的相容性，进而逐步弥合地方政府激励不足、监督成本过高、代理人其他工作对耕地保护工作有负面影响[115]等现实问题。[70] 张艳琳：《我国耕地保护制度的变迁》，《资源导刊》2019年第11期。[65] 例如，《国土资源部关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》《国土资源部关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》的相关规定。例如，土地管理新方式规范设定[68]，皆不同程度地围绕效益化耕地保护理念下土地管理方式的针对性调整予以了方针、原则、事项举措等形式的规定，逐步丰富了耕地保护规范框架体系的结构要素。

即通过相对微观的执行性规定，来明晰耕地生态管护的落实进路。[108] 祖健、郝晋珉、陈丽、张益宾、王娟、康丽婷、郭稷桁：《耕地数量、质量、生态三位一体保护内涵及路径探析》，《中国农业大学学报》2018年第7期。

即通过资金、督查、监测等干预手段的细化规定，来明晰相应耕地开垦费与补充耕地[66]事项的运作规程。该类举措往往强调以农用耕地面积为保护客体、以推动土地合理规划利用为保护手段、以不得擅自改变或占用为法律后果，通过事前规划或审批等准入性手段，来推动科学划分土地用途、积极主动规划用地。

这一阶段面对我国部分省市再次出现的开发区热所引发的耕地流失加剧问题，亦为了履行1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》所确立的‘补充耕地成为占用耕地必须履行的一项法定义务[60]。该类措施手段旨在改变过多依靠土地开发而非土地整理补充耕地[99]的现状，通过基本农田量化指标与耕地质量等级体系等技术规范设定，来重视耕地质量与健康保护，进而积极推动耕地占补平衡从数量意义迈向质量意义。